ЗАКЛЮЧЕНИЕ ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИИ ПО ПОВОДУ ФЗ «О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ЭКСТРЕМИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ» РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
www.venice.coe.int
Страсбург, 20 июня 2012 года
Мнение №660 / 2011 Or. Engl.
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО (ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ) МНЕНИЕ ПО ПОВОДУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ЭКСТРЕМИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ» РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Принято Венецианской комиссией на 91-й пленарной сессии (Венеция, 15-16 июня 2012 года) на основе доклада г-на Воина ДИМИТРИЕВИЧА (члена, Сербия) г-жи Финолы ФЛАНАГАН (члена, Ирландия) г-на Кристофа ГРАБЕНВАРТЕРА (члена, Австрия)
СОДЕРЖАНИЕ
I. Введение
3 II. Предварительные замечания
3 III. Международные и европейские стандарты в сфере противодействия экстремизму
4 IV. Конституционная база
V. Конкретные замечания.
Определение «экстремизма»
Средства противодействия экстремизму. Предостережения и предупреждения
Выводы
Введение
1. В письме от 19 декабря 2011 года председатель Мониторингового комитета Парламентской Ассамблеи запросил мнение Венецианской комиссии относительно Федерального Закона Российской Федерации «О противодействии экстремистской деятельности» (CDL-REF(2012)012, далее «Закон об экстремизме»).
2. Настоящее мнение основано на английском переводе совокупного текста «Закона об экстремизме», предоставленного Мониторинговым комитетом Парламентской Ассамблеи. Перевод может не всегда точно отображать оригинальный текст по всем моментам и, следовательно, определённые комментарии могут быть вызваны проблемами с переводом.
3. Г-н Димитриевич, г-жа Фланаган и г-н Грабенвартер выступили в качестве докладчиков. Настоящее мнение основывается на их комментариях и на очень ограниченной информации, предоставленной делегации Венецианской комиссии в ходе её визита в Москву 9-10 февраля 2012 года.
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ представил комментарии по рассматриваемому закону (CDL(2012)024), которые были должным образом учтены при подготовке Мнения. Некоторые дополнительные разъяснения были даны представителями российских властей во время встречи, которая состоялась в Париже 27 апреля 2012 года.
4. Настоящее мнение обсуждалось на Подкомитете по основным правам в ходе 90-й пленарной сессии комиссии, состоявшейся в марте 2012 года, и впоследствии было принято Венецианской комиссией на её 91-й сессии (Венеция, 15-16 июня 2012 года).
II. Предварительные замечания
5. Федеральный закон об экстремизме (Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности №114-ФЗ) был первоначально принят 25 июля 2002 года с целью определения «экстремизма» и «экстремистской деятельности» и предоставления властям Российской Федерации, на всех уровнях, инструментов для выявления, предотвращения и пресечения экстремистской деятельности.
В частности, Закон об экстремизме предоставляет прокурорам полномочия по принятию мер профилактики и пресечения типов деятельности, отнесённых Законом к категории «экстремистских». С 2002 года поправки вносились в закон несколько раз (дважды в июле 2006 года, в мае и июле 2007 года и в апреле 2008 года).
Сфера действия Закона распространяется как на организации – общественные, религиозные и иные организации,– так и на граждан, и его следует рассматривать в контексте соответствующих положений других важных законов Российской Федерации, таких как Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Закон о Федеральной службе безопасности (ФСБ), а также законодательства, касающегося СМИ и информации.
6. По состоянию на сегодняшний момент в дополнение к положениям, позволяющим властям противостоять экстремизму и наказывать его проявления, Закон об экстремизме содержит определения выработанных с течением времени понятий, связанных с экстремизмом («экстремистской организации», «экстремистских материалов»), и перечень действий или целей, квалифицирующих деятельность как экстремистскую.
7. Широкое толкование понятия «экстремизм» правоохранительными органами, расширение применения Закона в последние годы и давление, которое с помощью него оказывается на различные круги гражданского общества, а также предполагаемые нарушения прав человека, о которых сообщается в связи с этим, вызвали озабоченность и критику как в России, так и на международном уровне.
1 1 «Закон о противодействии экстремистской деятельности (Закон об экстремизме) продолжает вызывать озабоченность. Он был принят в 2002 году, но в последние годы всё больше используется властями для преследования НКО, журналистов, правозащитных групп и в особенности некоторых религиозных групп.
К нам обратились представители Свидетелей Иеговы, которые представили нам некоторое число задокументированных случаев, когда нарушался ход религиозных собраний и имели место иные формы преследования. Критика в отношении закона основывается, главным образом, на неясном определении ключевых слов, таких как «экстремизм», «терроризм» и «социальные группы», таким образом предоставляя правоохранительным органам широкое усмотрение в отношении того, какие организации, индивидуумы или виды деятельности подпали под действие закона». (”http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2011/amondoc09rev_2011.pdf).
8. Данное Мнение ограничено в охвате и не содержит подробного обзора всех положений Закона об экстремизме. Как предложено в ходатайстве Мониторингового комитета, его главная задача – оценить определение «экстремизма» в свете соответствующих международных стандартов и те возможности, которые предоставляет властям Закон для противодействия деятельности, рассматриваемой как «экстремистской».
Тем не менее, так как в анализе вышеозначенных вопросов не может игнорироваться более широкий контекст Закона, в Мнении также затрагиваются другие имеющие отношение к делу положения Закона, которые могут вызывать озабоченность в свете стандартов в сфере защиты прав человека.
9. Венецианская комиссия осознаёт, с какими вызовами сталкиваются российские власти в их законных усилиях по противостоянию экстремизму и иным подобным угрозам, и учла их при подготовке настоящего Мнения. Однако Комиссия хочет подчеркнуть, что она придаёт огромную важность необходимости обеспечения того, чтобы нормы и меры, которые принимаются, интерпретируются и исполняются, полностью соответствовали международным стандартам в сфере защиты основных прав и свобод человека. Она напоминает, что, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» и что «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (статья 2).
10. С момента принятия Закона об экстремизме поправки вносились в него несколько раз, что показывает усилия российского законодателя по ужесточению средств борьбы с экстремизмом. Комиссия была проинформирована о том, что в настоящее время по инициативе Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека обсуждаются новые поправки в закон. Однако власти Российской Федерации не предоставили Комиссии какой-либо текст.
С точки зрения Комиссии, власти Российской Федерации должны воспользоваться возможностью улучшить законодательную базу Российской Федерации в сфере борьбы против экстремизма, привести её в полное соответствие с международными стандартами, что позволило бы им эффективно справиться с недостатками, замеченными здесь как в области права, так и в области правоприменительной практики.
III. Международные и европейские стандарты в сфере противодействия экстремизму
11. Закон затрагивает и регулирует некоторые права человека, на которые распространяется действие обычного права и международных договоров Российской Федерации: Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года, Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП) и Европейской конвенции о защите прав человека с Протоколами (ЕКЗПЧ).
Эти права – свобода мысли, совести и религии (Статья 18 МПГПП и Статья 9 ЕКЗПЧ), свобода выражения своего мнения (Статья 19 МПГПП и Статья 10 ЕКЗПЧ) и свобода собраний и ассоциации (Статья 22 МПГПП и Статья 11 ЕКЗПЧ).
12. Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 года («Шанхайская конвенция»)2, ратифицированная Российской Федерацией в октябре 2010 года, и Международная конвенция по уничтожению всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 года также имеют отношение к делу.3 2 . http://www.unhcr.org/refworld/publisher,ASIA,,,49f5d9f92,0.html 3 См. также Рекомендацию Парламентской Ассамблеи 1933 (2010) «Борьба против экстремизма: достижения, недостатки и провалы».
13. Права и свободы, гарантируемые Статьями 9, 10 и 11 ЕКЗПЧ обусловлены, и в каждой статье имеется пункт, содержащий ограничение. Не допускается какие-либо ограничения, кроме явно перечисленных, и такие ограничения должны преследовать законную цель. Статья 19 запрещает ограничения, преследующие иную цель, чем та, для которой они введены.
Даже если ограничение соответствует одной из причин, указанных в пункте, оно также должно быть «установлено законом», т.е. оно должно иметь правовую основу в национальном законодательстве, должно быть доступно для изучения и его последствия должны быть в достаточной мере предсказуемыми.
Важны характер и качество национального законодательства, а также толкование и правоприменительная практика. Кроме того, любое ограничение должно быть «необходимо в демократическом обществе»4, т.е., в соответствии с давно сложившейся практикой ЕСПЧ, оно должно диктоваться настоятельной общественной необходимостью, должно быть соразмерным, релевантным и достаточным.
Закон об экстремизме необходимо рассмотреть в свете того, какие ограничения допустимы. 4 См. дело «Шассаньу и другие против Франции», № 25088/94, 28331/95 и 28443/95, Постановление от 29 апреля 1999 г. 14. Согласно Статье 9 ЕКЗПЧ, любые ограничения на проявления свободы мысли, совести и религии могут налагаться только в интересах общественной безопасности, для охраны общественного порядка, здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.
Статья 18 МПГПП очень похожа: свобода мысли, совести и религии могут подвергаться ограничению, если это необходимо для охраны «общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц».
Следует отметить, что оба документа касаются только ограничений относительно «свободы исповедовать свою религию или убеждения», а не сущность или содержание такой религии или убеждений. В соответствии со Статьёй 18.2 МПГПП, «никто не должен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору».
15. Согласно Статье 10.2 ЕКЗПЧ, чтобы ограничения на свободу выражения мнения были «законными», они должны быть «в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».
16. В соответствии со Статьёй 11 ЕКЗПЧ, ограничения на свободу собраний и объединений допускаются, только если они вводятся «в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц». В Статье 11.2 говорится, что данная статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооружённых сил, полиции или административных органов государства.
IV. Конституционная база
17. В статье 2 Конституции Российской Федерации провозглашается, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», и даётся гарантия того, что «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». В статье 17 говорится о том, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с… Конституцией».
Основные права и свободы человека признаются «неотчуждаемыми и принадлежащими каждому по рождению». Тем не менее «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».
18. Согласно статье 19 Конституции, «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности».
19. В статье 28 заключены специальные гарантии свободы совести, свободы вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.
20. Статья 29 гарантирует свободу мысли и слова. Однако в этом контексте Конституция Российской Федерации запрещает пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.
21. Статья 30 устанавливает, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется».
22. Статья 31 устанавливает, что «граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование».
23. В то же время статьёй 13 Конституции запрещается «создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооружённых формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни».
24. Пункт, содержащий ограничения общего характера, можно найти в статье 55: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Кроме того, статья 55 предусматривает, что «перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина».
Важно отметить, что статьёй 15 пунктом 4 Конституции Российской Федерации устанавливается, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
25. Наконец, статья 118 устанавливает, что «правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом». V. Конкретные замечания А. Определение «экстремизма»
26. Меры пресечения и профилактики, предусмотренные Законом об экстремизме, представляют собой вмешательство в осуществление основных прав, гарантируемых в ЕКЗПЧ. Как таковое, данное вмешательство должно «соответствовать закону», должно преследовать законную цель и должно быть пропорционально преследуемой цели.
27. В ряде дел Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) указывал, что выражения «предписано законом» и «соответствует закону» подразумевают не только то, что оспариваемые меры должны иметь какие-то основания в национальном законодательстве, но и то, что речь идёт и о качестве соответствующего законодательства.
5 Законодательство должно быть в достаточной мере доступно и предсказуемо, то есть сформулировано достаточно чётко, чтобы человек мог регулировать своё поведение в соответствии с ним.
6 Уровень чёткости, требуемый от национального законодательства, которое не должно оставлять простор для произвола, в значительной степени зависит от содержания соответствующего документа, области, к которой он применим, числа и статуса лиц, к которым он относится.7 5 Hasan and Chaush v. Bulgaria, жалоба №30985/96, Постановление от 26 октября 2000, пункт 84. 6 Там же. См. также Sunday Times v. the United Kingdom (№ 1), Постановление от 26 апреля 1979, серия A №30, с. 31, §49; the Larissis and Others v. Greece, жалоба от 24 февраля 1998, Reports 1998-I, с. 378, § 40; Hashman and Harrup v. the United Kingdom [GC], № 25594/94, § 31, ECHR 1999-VIII; и Rotaru v. Romania [GC], №28341/95, § 52, ECHR 2000 -V.; см. также Maestri v. Italy, №39748/98, Постановление от 17 февраля 2004, пункт 30. 7 Groppera Radio AG and Others v. Switzerland, Постановление от 28 марта 1990, серия A № 173, с. 26, пункт 68. См. также Kruslin, 24 апреля 1990, §§ 24-25; 5.5.2011, «Редакционная коллегия «Правое дело» и Штекель», 5 мая 2011, §§ 63-64. 28.
Единственное определение «экстремизма», содержащееся в международном договоре, являющимся обязательным для Российской Федерации, встречается в Шанхайской конвенции. В статье 1.1.1.3) Закона об экстремизме [Шанхайской конвенции] «экстремизм» определяется как «какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооружённых формирований или участие в них, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством Сторон».
Приведённый пункт позволяет государствам-подписантам преследовать такие «экстремистские действия» в соответствии со своим национальным законодательством. a) «Экстремистские действия»
29. В статье 1 Закона об экстремизме приводятся нижеследующий список видов экстремистской деятельности (экстремизма):8
1. насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации;
2. публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность;
3. возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни;
4. пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии;
5. нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии;
6. воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединённые с насилием либо угрозой его применения;
7. воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединённое с насилием либо угрозой его применения;
8. совершение преступлений по мотивам, указанным в пункте "е" части первой статьи 63 Уголовного кодекса Российской Федерации;
9. пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения;
10. публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения;
11. публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением;
12. организация и подготовка указанных деяний, а также подстрекательство к их осуществлению;
13. финансирование указанных деяний либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путём предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг. 8 Числа 1-13 были добавлены в целях настоящего Мнения.
30. Венецианская комиссия отмечает, что определения «основных понятий» «экстремизма» («экстремистская деятельность (экстремизм)», «экстремистская организация» и «экстремистские материалы») не дают общие характеристики экстремизма как понятия. Наоборот, в Законе перечисляется очень разнообразный спектр действий, которые рассматриваются как «экстремистская деятельность», или «экстремизм».
Из этого следует, что, в соответствии с Законом, экстремистской деятельностью считаются и попадают в категорию экстремизма только действия, определённые в статье 1.1 и экстремистскими считаются только те организации, которые определены в статье, 1.2 и материалы, которые определены в статье 1.3.9 9 В соответствии с информацией, полученной Докладчиками, первоначальный список, приведённый в законе от 2002 года (Федеральном законе № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности») был расширен в 2006 году (Федеральным законом № 148-ФЗ от 27 июля 2006 года) и впоследствии сокращён в 2007 году.
31. Тем не менее у Комиссии имеются сильные сомнения по поводу правомерности включения некоторых видов деятельности в список «экстремистских». И действительно, тогда как некоторые определения ссылаются на понятия, которые относительно хорошо определены в других законодательных актах Российской Федерации, некоторые другие определения, приведённые в статье 1, слишком широки, недостаточно ясны и допускают различное толкование.
Кроме того, тогда как определение «экстремизма», приведённое в Шанхайской конвенции, - как и определения «терроризма» и «сепаратизма», - содержит в качестве существенного элемента применение насилия, по-видимому, некоторые виды деятельности, определяемые как «экстремистские», не содержат в себе элемент насилия (смотрите комментарии ниже).
Статья 1.1, пункт 1: «насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации»
32. Согласно разъяснениям, представленным российскими властями, термин «насильственный» в пункте 1 касается как «изменения основ конституционного строя», так и «нарушения целостности Российской Федерации», так что лишь акты насилия, направленные на изменение территориального устройства страны, подпадают под категорию экстремистской деятельности.
Вот что пишет Институт законодательства и сравнительного правоведения: «Следует отметить, что, говоря о «насильственном изменении основ конституционного строя и нарушении целостности Российской Федерации», законодатель имеет в виду насильственные изменения с применением силы. Иначе говоря, средства изменения конституционного строя, предусмотренные законодательством, не следует рассматривать как экстремистскую деятельность (экстремизм).
Более того, использование средств, которые не упомянуты напрямую в данном законе, но не включают в себя применение насилия, нельзя считать экстремизмом. Мы полагаем это очень важным, так как выражение отличной точки зрения, с одной стороны, и насильственное изменение основ конституционного строя, с другой стороны, – это совершенно разные вещи». 33. Комиссия принимает во внимание эти замечания Института.
Комиссия подчёркивает, что защита права народов на самоопределение и мирное отстаивание иного территориального устройства внутри страны в целом не считается преступными деяниями и наоборот может рассматриваться как законное выражение взглядов человека.10 10 См. по этому поводу «Руководство по регулированию в отношении политических партий БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии», 2010)024, 15-16 октября 2010 года, пункт 96: “[…] когда это вообще разрешено, запрет и роспуск могут применяться только в крайних случаях, включая: угрозу существованию и (или) суверенитету государства, угрозу основам демократического порядка, насилие, угрожающее территориальной целостности государства, возбуждение национальной, социальной или религиозной ненависти, применение насилия или угроза насилия. […] Даже если такие основания для запрета или роспуска приведены в законодательстве, важно отметить, что запрет должен налагаться в строгом соответствии с требованиями законности и пропорциональности, рассмотренными выше, чтобы быть оправданным». См. также дело «Батасуна против Испании), жалобы №25803/04 и 25817/04, Постановление от 30 июня 2009 года.)
Статья 1.1, пункт 2: «публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность» 34. Венецианская комиссия отмечает, что «терроризм» определяется в статье 205 Уголовного кодекса Российской Федерации11 и подразумевает элемент насилия. В статье 1.1.2 Закона об экстремизме «экстремистским» объявляется «публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность».
Очевидно, публичному оправданию терроризма даётся определение в статье 205.2 Уголовного кодекса Российской Федерации.12 Венецианская комиссия также учитывает разъяснение, представленное Пленумом Верховного суда Российской Федерации, по поводу того, что академическая или политическая дискуссия и тексты, не преследующие целью возбуждение вражды по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе, не составляют преступления, предусмотренного статьёй 282 Уголовного кодекса (которая касается возбуждения национальной, расовой или религиозной вражды).
13 Сходная логика могла бы быть применена к вопросу о том, можно ли считать научную/академическую работу о причинах терроризма «оправданием» или «террористической деятельностью». Венецианская комиссия рекомендует прояснить это в законодательстве. 11 Совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях - наказывается лишением свободы на срок от восьми до пятнадцати лет.
12 Согласно «примечанию» в статье 205.2 Уголовного Кодекса Российской Федерации, «под публичным оправданием терроризма понимается публичное заявление о признании идеологии и практики терроризма правильными, нуждающимися в поддержке и подражании». 13 В Постановлении № 11 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2011 года (пункт 8) говорится: «Не является преступлением, предусмотренным статьёй 282 УК РФ, высказывание суждений и умозаключений, использующих факты межнациональных, межконфессиональных или иных социальных отношений в научных или политических дискуссиях и текстах и не преследующих цели возбудить ненависть либо вражду, а равно унизить достоинство человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, принадлежности к какой-либо социальной группе». Статья 1.1, пункт 3: « возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни» 35. В пункте 3 экстремистская деятельность определена менее чётким образом, чем в предыдущей редакции Закона (2002 год). В редакции Закона 2002 года деятельность, чтобы попасть под определение, должна быть «связанной с насилием или призывами к насилию». Однако текущее определение («возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни») не упоминает признак насилия, так как он был изъят. Согласно отчётам неправительственных организаций14, это привело на практике к применению суровых антиэкстремистских мер на основании Закона об экстремизме и (или) Уголовного кодекса. Венецианская комиссия напоминает, что, как указывается в её Отчёте, посвящённом отношениям между свободой выражения мнения и свободой религии15, язык вражды и возбуждение вражды не подлежат защите в соответствии со Статьёй 10 ЕКЗПЧ и оправдывают уголовное преследование. Комиссия отмечает, что подобное поведение криминализуется в соответствии со статьёй 282 Уголовного кодекса РФ и что, в соответствии со статьёй 282.2, применение насилия или угроза его применения при совершении данного преступления является отягчающим обстоятельством. 14См. http://www.sova-center.ru/en/; http://www.forum18.org/ 15 См. http://www.venice.coe.int/docs/2008/CDL-AD(2008)026-e.pdf, пункты 50-58 16 Статьёй 282 Уголовного кодекса РФ запрещаются «действия, направленные на возбуждение ненависти либо вражды, а также на унижение достоинства человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе, совершенные публично или с использованием средств массовой информации».
Статьёй 282.1 запрещается создание организованных групп лиц для подготовки или совершения преступлений по мотивам «политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти» и «участие в экстремистском сообществе».
36. Венецианская комиссия придерживается мнения, что для того чтобы «возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни» считалось «экстремистской деятельностью», в определении должен явно упоминаться элемент насилия. В результате будет соблюдён более единообразный подход во всех определениях, включённых в статью 1.1, определения гармонизуются с Уголовным кодексом и инструкциями Пленума Верховного Суда17, и будет достигнуто более близкое соответствие понятию «экстремизма», приведённому в Шанхайской конвенции. 17 См. также Постановление Пленума Верховного Суда, § 9: «В отличие от предусмотренных главой 16 Уголовного кодекса Российской Федерации насильственных преступлений против жизни и здоровья, совершаемых по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы.., насилие, применяемое при совершении преступления, предусмотренного статьёй 282 УК РФ, является не только выражением ненависти в отношении конкретного потерпевшего, но и направлено на достижение специальной цели - возбуждение ненависти или вражды в других людях (о чем, например, может свидетельствовать применение в общественных местах в присутствии посторонних лиц насилия в отношении потерпевшего (потерпевших) по признаку принадлежности к определённой расе или национальности, сопровождаемое расистскими или националистическими высказываниями)».
Статья 1.1, пункт 4: «пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии»
37. На первый взгляд, в данном пункте повторяются распространённые положения международных договоров и национальных законов, направленные на противодействие дискриминации и запрещающие различное обращение с людьми по признаку их внутренних или унаследованных качеств, таких как раса, национальное происхождение, религия или языковая принадлежность. Однако, исходя из приведённых здесь пунктов, «экстремизмом» считаются любого рода пропагандистские действия, включая проповедование проведения таких различий в обращении, вне зависимости от того, связано ли это с применением насилия или призывами к применению насилия.
38. С точки зрения Венецианской комиссии, провозглашение религиозного учения или прозелитской деятельности, нацеленной на доказательство превосходства какого-либо объяснения по поводу вселенной, экстремистской может ущемить свободу совести и религии большого количества людей.
Такая практика может с лёгкостью быть использована недобросовестно в попытке подавить деятельность какой-либо церкви, что ущемляет не только свободу совести и религии, но и свободу ассоциации. ЕСПЧ защищает прозелитизм и свободу членов религиозной общины или церкви «пытаться убедить» других людей посредством «поучений». Свобода совести и религии носит более личный характер, поэтому подлежит меньшему числу ограничений, чем другие права человека.
Только проявления, связанные с этой свободой, может подвергаться ограничениям, но не сами учения.18 18 Комитет по правам человека, общий комментарий №22 «Свобода мысли, совести и религии», Документы ООН CCPR/C/21/Rev. 1/Add. 4, 30 июля 1993 г., пункт 3.
39. Вследствие этого представляется, что, в соответствии с определением «экстремистской деятельности» в пункте 4, к применению мер по профилактике и пресечению может привести не только религиозный экстремизм с элементом насилия, но и подлежащее защите исповедание в рамках свободы совести и религии. По-видимому, это подтверждается вызывающими обеспокоенность сообщениями о том, что в последние годы обширные исследования религиозных текстов привели к признанию многочисленных религиозных текстов «экстремистскими материалами».
40. С точки зрения Комиссии, власти должны пересмотреть определение в пункте 4 статьи 1.1 для обеспечения дополнительных гарантий того, чтобы мирные действия по привлечению людей в какую-либо религию или убеждению в своём мировоззрении, а также соответствующие учения, не преследующие цели возбудить ненависть либо вражду19, не рассматривались как экстремистская деятельность и, как следствие, не включались в сферу действия антиэкстремистских мер. 19 См. Постановление Пленума Верховного суда, § 8. Статья 1.1, пункт 5: «нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии».
41. В пункте 5 объединён целый ряд критериев экстремистской деятельности, по которым сложно определить, в каком их сочетании на них распространяется Закон. Требуется разъяснение того, с каким намерением это было внесено. Если нарушение прав и свобод человека «в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии» в отсутствие какого-либо насильственного элемента является экстремистской деятельностью, то данная категория, очевидно, слишком широкая. Статья 1.1, пункт 10: «публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения»
42. Сходным образом, согласно пункту 10, побуждение к экстремистской деятельности само по себе является экстремистской деятельностью. Это положение проблематично в том отношении, что некоторые из вышеперечисленных действий вообще не должны попадать в категорию экстремистских. Статья 1.1, пункт 11: «публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением»
43. Определение «экстремистской деятельности» в пункте 11 носит в особенности запутанный характер. Говоря обычными словами, ложные обвинения в экстремизме также считаются экстремизмом, но только если жертва ложного обвинения – государственный чиновник, а не обычный гражданин, на которого распространяется действие положений, относящихся к клевете и диффамации.
Такой подход противоречит установившейся практике ЕСПЧ, согласно которой официальные лица, действующие государственные чиновники должны выдерживать больше критики в свой адрес, чем обычные люди.20 Властям Российской Федерации следует заняться этим вопросом. 20 Lingens v. Austria, 8 июля 1986 г., жалоба № 9815/82, пункт
42. Действие этого принципа впоследствии распространилось на действующих официальных лиц и государственных чиновников: Thoma v. Luxembourg, 29 марта 2001 г., жалоба № 38432/97, пункт 47.
44. Последний принцип был подчёркнут Комитетом министров Совета Европы в Декларации о свободе политической дискуссии в СМИ, в соответствии с которой «политические деятели не должны пользоваться большей защитой своей репутации и прав, чем другие граждане, и поэтому в соответствии с нормами национального законодательства за критику политических деятелей к СМИ не должны применяться более суровые меры наказания».21 21 Декларация, принятая Комитетом министров Совета Европы 12 февраля 2004 года на 872-м заседании заместителей министров (Статья 4 [6]).
45. В пылу политических дебатов некоторые государственные чиновники, даже самого высокого ранга, могут быть обвинены политическими оппонентами в подрыве безопасности Российской Федерации посредством, например, проводимой оборонной политики или в совершении действий, перечисленных в статье 1.1 Закона об экстремизме.
Хотя подобные обвинения не являются хорошей практикой, их, определённо, не следует неправомерно квалифицировать как экстремистское поведение и они не должны вызывать применение мер профилактики или пресечения. Это поставило бы под угрозы демократические дебаты относительно результатов работы правительственных чиновников, что насущно необходимо для сохранения демократического общества. б) «Экстремистские материалы»
46. Согласно статье 1.3 Закона об экстремизме, «экстремистские материалы» – это «предназначенные для обнародования документы либо информация на иных носителях, призывающие к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие или оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности, в том числе труды руководителей национал-социалистской рабочей партии Германии, фашистской партии Италии, публикации, обосновывающие или оправдывающие национальное и (или) расовое превосходство либо оправдывающие практику совершения военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы».
47. В этом положении «экстремистские материалы» определяются не только как документы, которые были опубликованы, но также как и предназначенные для обнародования документы либо информация, призывающие к осуществлению экстремистской деятельности (это, скорее всего, следует понимать как ссылку на определение такой деятельности в статье 1.1) либо оправдывающие необходимость такой деятельности.
Особое упоминание «трудов руководителей национал-социалистской рабочей партии Германии, фашистской партии Италии…» во второй части нормы способствует лучшему пониманию первой части, если работы идеологов фашизма и нацизма упоминаются как примеры. Упоминание нацизма и фашизма оправдано и понятно ввиду исторического опыта России22; сходные положения можно найти в законодательствах иных стран, которые перенесли нацистскую или фашистскую оккупацию и правление.
22 См., например, Refah Partisi and Others v. Turkey, жалобы № 41340/98, 41342/98, 41343/98 и 41344/98, Постановление от 13 февраля 2003 г., пункт 124; Leyla Sahin v. Turkey, жалоба № 44774/98, Постановление от 29 июня 2004 г., пункт 109. 48.
В соответствии со статьёй 13 Закона, информационные материалы признаются экстремистскими судом на основании представления прокурора или при производстве по соответствующему делу об административном правонарушении, гражданскому или уголовному делу. Соответствующее судебное решение направляется в федеральный орган государственной регистрации для включения материала в федеральный список экстремистских материалов, который публикуется в Интернете и СМИ. 49.
Учитывая широкое и довольное неточное определение «экстремистских документов» (статья 1.3), Венецианская комиссия озабочена отсутствием в Законе каких-либо критериев или указаний по поводу того, каким образом документы могут быть отнесены к экстремистским, и считает, что это открывает дорогу использованию и злоупотреблениям.!!! На основании официальных источников Комиссия осведомлена о том, что решения судов неизменно основываются на экспертизе рассматриваемых материалов и что их можно обжаловать.
Тем не менее она полагает, что в отсутствие в Законе ясных критериев остаётся слишком широкий простор для оценок и субъективных толкований как в плане оценки материалов, так и в плане применения соответствующей судебной процедуры. Согласно неправительственным источникам, существование федерального списка экстремистских материалов привело к применению в последние годы непропорциональных антиэкстремистских мер.23 Для вынесения полных комментариев Комиссии необходима информация о том, как составляется и корректируется этот список. 23 See http://www.sova-center.ru/en/misuse/reports-analyses/2012/04/d24302/#_ftnref17. в) «Экстремистская организация»
50. Определение «экстремистской организации», содержащееся в статье 1.2, круговое: «экстремистская организация» - это «общественное или религиозное объединение либо иная организация, в отношении которых по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом, судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности».
Это ставит проблему действий, предпринимаемых государственными органами против неправительственных организаций, о которых речь пойдёт ниже (см. §§ 57-61 ниже). 51. Создаётся впечатление, что действие Закона распространяется на все типы организаций: на общественные и религиозные, а также СМИ, равно как и на физических лиц, как явствует из статьи 6 об «официальных предостережениях», статей 7 и 8 о «предупреждениях в письменной форме» и статей 9, 10 и 11, говорящих о различного рода ответственности. Более того, Закон налагает обязанности и ответственность не только на юридические лица и физических лиц, являющихся российскими резидентами, но и на иностранных граждан и лиц без гражданства (см. статьи 3, 14 и 15).
Однако очевидно, что средства противодействия экстремистской деятельности (предупреждения в письменной форме и официальные предостережения) могут применяться только к организациям и их главам/редакторам. В соответствии с толкованием, представленным российскими властями, физическое лицо нельзя наказать за экстремизм как таковой, если его поведение не подпадает под действие Кодекса об административных правонарушениях или Уголовного кодекса. Б. Средства противодействия экстремизму. Предостережения и предупреждения
52. Согласно Закону, средства, имеющиеся у властей для противодействия любой «экстремистской деятельности» общественной, религиозной или иной организации, могут быть «профилактическими» и могут состоять в запрете или ликвидации организации или временной приостановке её деятельности. В Законе посвящено значительное внимание профилактике экстремистской деятельности. Он побуждает государственные органы всех уровней принимать профилактические меры (в том числе «воспитательные, пропагандистские меры», как следует из статьи 5) в приоритетном порядке.
53. Согласно статье 6 Закона, Генеральный прокурор может, «при наличии достаточных и предварительно подтверждённых сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности», направить «предостережение в письменной форме» руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам «о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения».
Более того, в статье 6 заявляется, что «в случае невыполнения требований, изложенных в предостережении, лицо, которому было объявлено данное предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке».
Согласно российским властям, в данном случае применима статья 17.7 Кодекса об административных правонарушениях:24 «Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, – влечёт наложение административного штрафа на граждан… и на юридические лица [в Кодексе – на должностных лиц, прим. пер.] 24 Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, закон № 195-ФЗ от 30 декабря 2001 года (с изменениями и дополнениями от 25 апреля и 31 декабря 2002 года, 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8 декабря 2003 года).
54. Тем не менее непонятно, как оценивается наличие «конкретных оснований для вынесения предостережений». Согласно информации Института законодательства и сравнительного правоведения, «предостережение выносится, если нет достаточных оснований для уголовного преследования, то есть если нет преступления как такового, и до того, как были совершены действия, которые могут быть расценены как экстремистские.
Если имеются достаточные основания для преследования, должны предприниматься другие шаги». Итак, тогда как неподчинение предостережению не составляет проступок по Уголовному кодексу, существует административное наказание в виде штрафа.25 Комиссии было разъяснено, что если предостережение проигнорировано и далее организация занимается экстремистской деятельностью, её лидеры могут подвергнуться преследованию за осуществление экстремистской деятельности.
В этом случае при вынесении приговора суд может учесть то, что предостережению не последовали. 25 В этой связи Венецианская комиссия отмечает, что, в соответствии с поправками, внесёнными Федеральным законом № 238-ФЗ от 27 июля 2010 года, предостережения, вынесенные в соответствии с законом о ФСБ, исключаются из санкций по пункту 4 статьи 19.3 Кодекса об административных правонарушениях. Кроме того, в соответствии с приказом № 544 от 2 ноября 2010 года (см. CDL-RED(2012)022), предостережения, вынесенные в соответствии с законом о ФСБ, не могут содержать требований вести себя каким-либо определённым образом.
55. Несмотря на вышеприведённые разъяснения, Венецианская комиссия считает, что статье 6 Закона об экстремизме недостаёт ясности и по-прежнему создаётся впечатление, что при неподчинении предостережению совершается административное правонарушение, хотя экстремистская деятельность не ведётся.
Таким образом, Комиссия рекомендует переформулировать Закон в том смысле, что человек будет подвергаться преследованию только в том случае, если он получил предостережение, занимается экстремистской деятельностью и совершил уголовное деяние, а не в том случае, когда он просто не последовал предостережению.
56. Комиссия также отмечает, что Закон не предоставляет человеку, получающему предостережение, какую-либо процедуру, с помощью которой он мог бы опровергнуть имеющиеся у Генерального прокурора свидетельства в момент вынесения предостережения, хотя отмечается, что статья 6 Закона позволяет обжаловать предостережение в суде.
Также Комиссия отмечает, что, в соответствии с законом «О прокуратуре Российской Федерации»26, предостережение о недопустимости нарушения закона можно обжаловать не только в суде, но и у вышестоящего прокурора.27 26 Федеральный закон №2202-1 от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации». 27 Комиссия также отмечает, что, согласно статье 254 Гражданско-процессуального кодекса РФ, «гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы».
57. В соответствии со статьёй 7 Закона, при наличии «признаков экстремизма» в деятельности общественного или религиозного объединения либо иной организации применяется иная процедура. Тогда как статья 6 касается готовящихся действий с признаками экстремизма, в статье 7 говорится о «предупреждении в письменной форме», которое направляется в случае, если вышеозначенная экстремистская деятельность уже осуществляется.
Согласно законодателю, такая деятельность должна быть прекращена в течение очень ограниченного срока. Если нарушения не устранены в течение срока, указанного в предупреждении, организация может быть «ликвидирована». «Предупреждение» может быть обжаловано в суде, но, если такое обжалование не предпринято, если оно не имеет успеха или если в течение 12 месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в деятельности общественного или религиозного объединения либо иной организации, это объединение либо организация ликвидируются «в установленном настоящим Федеральным законом порядке», а их деятельность подлежит запрету.
58. В связи с этим Венецианская комиссия была проинформирована о том, что статьёй 9 «Ответственность общественных и религиозных объединений, иных организаций за осуществление экстремистской деятельности» Закона предусмотрено, что решение о ликвидации организации и запрете её деятельности, предусмотренное статьёй 7, выносится судом на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации (или подчинённого ему соответствующего прокурора, или федерального органа государственной регистрации, или его соответствующего территориального органа).
Однако Комиссия считает, что в целях достижения необходимой правовой ясности взаимосвязь между статьёй 7 и процедурными правилами, изложенными в статье 9, должна быть выражена в более отчётливой форме.
59. Венецианская комиссия осознаёт, что окончательное решение относительно ликвидации объединения или организации, занимающихся экстремисткой деятельностью, принимает суд.28 Она также отмечает, что в правовой системе Российской Федерации Генеральный прокурор располагает широким кругом полномочий по вынесению предупреждений о недопустимости нарушения закона (статья 25.1 Закона о прокуратуре). С точки зрения Комиссии, полномочия прокурора и его подчинённых в сфере свободы объединения, а также в сфере свободы выражения мнения всё же кажутся чрезмерно широкими. Необычно, что правоохранительные органы могут выносить предостережения и исследовать деятельность неправительственной организации в отсутствие её руководителей и без изучения её публично провозглашённых целей и зарегистрированного устава. Общепринятый метод, применяемый для того, чтобы избежать использования свободы объединений в преступных целях, включая нарушение прав человека,– это реагирование на реальную деятельность и разбирательство по поводу того, запрещена ли такая деятельность законом. 28 Венецианская комиссия напоминает, что, как указал Комитет министров в своей Рекомендации о правовом статусе неправительственных организаций, власти не должны участвовать в регулировании деятельности НПО и что «прекращение деятельности НПО или, в случае иностранной НПО, отмена разрешения на её деятельность могут производиться только по постановлению суда». Кроме того, такое постановление,- которое может быть принято только по чётко указанным основаниям: банкротство, длительное отсутствие деятельности или серьёзное нарушение закона, - может обжаловаться в оперативном порядке. 60. По поводу роли Генерального прокурора Венецианская комиссия уже заявляла29, что «существуют очень сильные доводы в пользу того, чтобы ограничить полномочия прокуратуры функцией уголовного преследования и не наделять её функцией своего рода общего надзора, которая обычно существовала в системах образца «прокуратура». Осознавая, что не существует общепризнанных международных стандартов в отношении задач, функций и организации органов, занимающихся уголовным преследованием, Комиссия также подчёркивала, что любые другие функции, которыми могут обладать прокуроры, не должны каким-либо образом пересекаться с системой правосудия или заменять её. 29 Доклад о европейских стандартах в отношении независимости судебной системы.
Часть II Прокуратура, CDL-AD(2010)040, 3 января 2011 г.; см. также see CDL-JD(2008)001; обзор европейской практики по данному вопросу см. в докладе г-на Андраса Варги Консультативному совету европейских прокуроров (CCPE) (CCPE-Bu(2008)4rev). См. также Рекомендацию Rec(2000)19 Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», в соответствии с которой «должна быть обеспечена возможность судебного контроля над действиями прокуроров, когда они имеют полномочия на применение мер, которые вмешиваются в сферу основных прав и свобод подозреваемого».
61. Кроме того, Венецианская комиссия хочет подчеркнуть, что в принципе «ликвидация» должна происходить в качестве последней меры или в особо серьёзных случаях30, и после проведения публичного слушания, в ходе которого соответствующие организация или лицо имеют возможность изучить представленные против них свидетельства и подвергнуть их сомнению. Не очевидно, что это чётко оговорено в Законе об экстремизме.
Такие процедуры могут быть оговорены в других законах, однако у Комиссии имеются сомнения по поводу того, что смысл данного закона осознаётся с полной правовой определённостью. Говоря более обобщённо, с точки зрения Комиссии, Закон необходимо детализировать в отношении процедур, гарантирующих эффективное использование права на обжалование как вынесенного предостережения или предупреждения, так и решения о ликвидации или приостановке деятельности в независимом и беспристрастном суде, как предусмотрено Статьёй 6 ЕКЗПЧ.
30 См. Association of Citizens Radko & Paunkovski v. “the former Yugoslav Republic of Macedonia”, жалоба № 74651/01, Постановление от 15 января 2009 г., пункт 76 и Tebieti Mühafize Cemiyyeti and Israfilov v. Azerbaijan, жалоба № 37083/03, Постановление от 8 октября 2009 г.; см. также Korneenko et al. v. Belarus, (Human Rights Committee), 31 октября 2006 г., дело № 1274/2004. Belyatsky et al. v. Belarus, (Human Rights Committee), 24 июля 2007 г. 62. Комиссия была проинформирована о том, что разъяснение этих процедурных аспектов произойдёт в дальнейшем, так как оно включено в предлагаемые поправки, которые находятся на обсуждении.
Комиссия призывает власти Российской Федерации обеспечить, чтобы в ходе данного законодательного процесса было уделено полное внимание международным стандартам в сфере свободы объединений.
Комиссия напоминает, что, в соответствии со Статьёй 11 ЕКЗПЧ и прецедентами ЕСПЧ, осуществление права на свободу объединений не подлежит никаких ограничениям, «кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц».
Ограничения, налагаемые на свободу объединений, должны восприниматься в точном толковании; лишь убедительные и весомые причины могут оправдать ограничение свободы объединений».31 31 ЕСПЧ, Gorzelik and Others v. Poland, №44158/98, Постановление от 17 February 2004 г.
63. В соответствии со статьёй 8 [Закона], «средство массовой информации» также может быть ликвидировано по решению суда, если не приняты меры по устранению нарушений, указанных в предупреждении. Венецианская комиссия получила информацию относительно конкретных случаев, когда было осуществлено чрезмерно широкое толкование понятия «экстремизм» и, согласно сообщениям,32 приняты непропорциональные меры в соответствии с Законом об экстремизме, такие как ликвидация средств массовой информации за «экстремистскую деятельность» или за «распространение «экстремистских материалов или внесение в федеральный список экстремистских материалов литературы религиозных общин, которые известны своим мирным характером.
Согласно сообщениям, Закон об экстремизме часто используется против организации и лиц, которые критикуют правительство, и зачастую применяется для ущемления прав и свобод граждан.
Одновременно с этим вызывает озабоченность то, что в результате расплывчатости положений Закона и обширного простора для действий, оставляемого правоприменителям, оказывается неправомерное давление на организации гражданского общества, средства массовой информации и отдельных лиц, что, несомненно, вредит свободной и эффективной реализации прав человека и основных свобод. 32 http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/droi/dv/4_6_jehovahwitnesses_/4_6_jehovah witnesses_en.pdf; http://www.forum18.org/Archive.php?article_id=1701; http://www.forum18.org/Archive.php?article_id=1652; http://www.csmonitor.com/2007/0809/p06s01-woeu.html; http://www.tdgnews.it/en/?p=3002; http://www.osce.org/fom/29576; http://www.rapsinews.com/judicial_news/20120125/259763485.html; http://www.sova-center.ru/en/misuse/newsreleases/2012/02/d23664/
64. Венецианская комиссия уже высказывала мнения с оценкой законодательства и (или) правоприменительной практики, которые имеют отношение к официальным предостережениям, затрагивающим сферу свободы выражения мнения и объединения.33 В этом контексте, подчёркивая фундаментальную важность этих прав для любого демократического общества и тесную взаимосвязь, существующую между ними34, Комиссия подчёркивала, что свобода выражения мнения ассоциации не должна регулироваться государством, за исключением случаев реализации целей, напрямую и ясно предусмотренных законом, когда это необходимо в демократическом обществе. Она также напоминает, что любое ограничение этих прав должно соответствовать строгим критериям оправданности.
«В соответствии со статьёй 11.2 ЕКЗПЧ, всякое ограничение свободы объединений должно быть установлено законом, и необходимо, чтобы правило, содержащее ограничение, носило общий характер, чтобы оно было в достаточной мере известно и чтобы пределы ограничения были достаточно ясны.35 Ограничение, носящее слишком общий характер, недопустимо вследствие принципа пропорциональности.36 Кроме того, ограничение должно преследовать законную цель и должно быть необходимым в демократическом обществе».37 33 См. CDL-AD(2011)026, Заключение о соответствии официального предупреждения Министерства юстиции Республики Беларусь Белорусскому Хельсинскому комитету международным стандартам прав человека (Венеция, 17-18 июня 2011 г.); CDL-AD(2011)036, Заключение о соответствии статьи 193.1 Уголовного кодекса Республики Беларусь касательно прав незарегистрированных объединений международным стандартам прав человека (Венеция, 14-15 октября 2011 года). 34 См. Заключение о соответствии стандартам в области прав человека законодательства о НПО Республики Азербайджан, CDL-AD(2011)035, § 84. 35 См., например, «Санди Таймс против Великобритании», № 6538/74, Постановление от 26 апреля 1979 г., пункт 49; ЕСПЧ «Сильвер и др. против Великобритании», № 5947/72; 6205/73; 7052/75; 7061/75; 7107/75; 7113/75; 7136/75 , Постановление от 25 марта 1983 г., пункты 87-88; ЕСПЧ «Малоун против Великобритании», № 8691/79, Постановление от 2 августа 1984 г., пункт 66; ЕСПЧ Groppera Radio AG et al. v. Switzerland, № 10890/84 , Постановление от 28 марта 1990 г., пункт 68; ЕСПЧ Autronic AG v. Switzerland, № 12726/87, Постановление от 22 мая 1990 г., пункт 57. 36 См. Обсуждение: Вино Дж.М. ван Веен «Негативная свобода объединений: Статья 11 Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод» в The International Journal of Not-for-Profit Law, том 3, выпуск 1, сентябрь 2000 г. 37 См. ЕСПЧ, «Шассаньу и др. против Франции» [GC], № 25088/94, 28331/95 и 28443/95, Постановление от 29 апреля 1999 г., пункт 104. См. также CDL-AD(2011)036, пункт 81; CDL-AD(2012)007, «Заключение о Федеральном законе №54-ФЗ от 19 июня 2004 «О собраниях, митингах, шествиях и пикетах» Российской Федерации», § 41.
65. Следовательно, чтобы предостережения и предупреждения или любые иные антиэкстремистские меры полностью соответствовали требованиям Статей 10 и 11 ЕКЗПЧ, насущно необходимо обеспечить, чтобы любые ограничения основных прав, следующие их них, были вызваны настоятельной общественной необходимостью, были пропорциональны в контексте ЕКЗПЧ и были чётко определены законом. Для этого необходимо исправить соответствующие положения Закона об экстремизме.
66. Статьёй 16 Закона об экстремизме запрещается осуществление экстремистской деятельности при проведении массовых акций. Помимо сложностей, возникающих в связи с определением «экстремистской деятельности», о которых говорилось выше, эта статья накладывает на организаторов массовых акций обязанность по «своевременному пресечению» любой экстремистской деятельности. Статья также накладывает на организаторов массового мероприятия обязанности и ответственность за недопущение участия в нём экстремистских организаций, использования их символики или атрибутики, а также распространения экстремистских материалов.
Несоблюдение данной обязанности влечёт за собой прекращение массовой акции. В случае если массовая акция преследует экстремистские цели, организатор, то есть физическое лицо или организация, несёт ответственность в соответствии с рассматриваемым законом и уголовным законодательством.
Организаторов, которые устраивают мирную массовую акцию, не связанную с экстремистской деятельностью, не следует привлекать к ответственности за невыполнение ими своих обязанностей, при условии что они прилагали разумные усилия к их выполнению. Их не следует привлекать к ответственности за действия отдельных участников собрания и провокаторов.
Наблюдение за сохранение правопорядка в основном является делом полиции.38 38 CDL-AD(2010)020 БДИПЧ ОБСЕ, Руководящие принципы по свободе мирных собраний (Издание 2-е), с. 12
67. Венецианская комиссия отмечает положительную динамику в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2011 №11 «О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности», в котором Верховный Суд, с целью унификации судебной практики в этом вопросе, дал нижестоящим судам некоторые рекомендации по работе с такими делами.
68.В Постановлении Верховный Суд, среди прочего, обратил внимание на тот факт, что критика политических организаций, религиозных объединений, политических или религиозных убеждений, национальных или религиозных обычаев сама по себе не должна рассматриваться как действие, направленное на возбуждение ненависти или вражды. Постановление также ссылается на международно-правовые стандарты, устанавливающие, что в отношении профессиональных политиков пределы допустимой критики шире, чем в отношении частных лиц.
Кроме того, Суд обращается к некоторым процедурным вопросам, в частности, о необходимости проведения более всеобъемлющих экспертиз с привлечением специалистов в разных областях (психологов, историков, религиоведов, антропологов) для оценки информационных материалов с точки зрения их «экстремистской» составляющей.
69. Сходным образом, Постановление Пленума Верховного Суда от 15 июля [июня] 2010 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» представляет собой попытку гармонизировать соответствующую судебную практику и выдвинуть более либеральные и конструктивные руководящие принципы, со ссылками на прецеденты ЕСПЧ, для толкования и применения антиэкстремистского законодательства в отношении СМИ.
70. С точки зрения Венецианской комиссии, в Постановлениях предлагаются ответы на некоторые неясности в тексте Закона об экстремизме и тем самым как бы признаются недостатки закона. Однако Комиссия считает, что сам Закон должен соответствовать международным стандартам определённости и предсказуемости. Комиссия приветствует любые законодательные инициативы, направленные на приведение Закона об экстремизме в полное соответствие со стандартами.
71. В дополнение Венецианская комиссия хочет подчеркнуть, что, помимо совершенствования положений и внесения необходимой ясности, степень соответствия Закона об экстремизме стандартам в значительной мере зависит от его реального применения.
Поэтому Комиссия считает, что следует принять все необходимые меры для обеспечения того, чтобы в толковании и применении закона всеми заинтересованными лицами не допускалось ограничение основных прав и свобод, если иное не оговорено явно в международных документах, подписанных Российской Федерацией, в особенности ЕКЗПЧ.
72. Кроме того, Венецианская комиссия отмечает, что, согласно статье 17 «Международное сотрудничество в области борьбы с экстремизмом» Закона, Российская Федерация сотрудничает с иностранными государствами и международными организациями, осуществляющими борьбу с экстремизмом, «в соответствии с международными договорами Российской Федерации».
С точки зрения Комиссии, это включает экстрадицию неграждан в другое государство, согласно положениям Уголовно-процессуального кодекса и Конституции Российской Федерации и статье 11 Шанхайской конвенции. VI. Выводы
73. Венецианская комиссия осознаёт, с какими вызовами сталкиваются российские власти в их законных усилиях по противостоянию экстремизму и иным подобным угрозам. Она памятует о том, что в своей недавней рекомендации, посвящённой борьбе с экстремизмом,39 Парламентская Ассамблея Совета Европы выразила озабоченность по поводу трудностей борьбы с экстремизмом и его новейших форм и призвала страны Совета Европы предпринять решительные действия в этой сфере, «обеспечивая при этом строжайшее соблюдение прав человека и верховенство закона». 39 «Борьба с экстремизмом: достижения, недостатки и неудачи», Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1933 (2010).
74. Тем не менее то, как достигается эта цель в соответствии с Законом об экстремизме, вызывает вопросы. С точки зрения Комиссии, Закон об экстремизме, вследствие широкого и неточного словоупотребления, в особенности в «основных понятиях», определяемых в Законе, таких как определение «экстремизма», «экстремистской деятельности», «экстремистских организаций» или «экстремистских материалов», -предоставляет слишком широкое усмотрение в своём толковании и применении, что ведёт к произволу.
75. По мнению Комиссии, не вся деятельность, которая определена в Законе как экстремистская и которая даёт властям основание принимать меры профилактики и пресечения, содержит в себе элемент насилия и определена с достаточной чёткостью, чтобы человек мог регулировать своё поведение или деятельность организации с целью избежать применения подобных мер. В тех случаях, когда определениям недостаёт необходимой точности, закон, – такой как Закон об экстремизме, который затрагивает область очень чувствительных прав и несёт в себе потенциальную опасность для индивидуумов и НКО, – может трактоваться таким образом, что это окажет негативное влияние. Уверения властей относительно того, что негативных эффектов удастся избежать благодаря инструкциям Верховного Суда, толкованию Института законодательства и сравнительного правоведения и благим намерениям, недостаточны, чтобы соответствующие международные требования были удовлетворены.
76. Конкретные инструменты, предусмотренные Законом для противодействия экстремизму, то есть предостережения и предупреждения в письменной форме, и связанные с ними меры наказания (ликвидация и (или) запрет деятельности общественных, религиозных или иных организаций, закрытие средств массовой информации) рождают вопросы, касающиеся свободы объединений и свободы выражения мнения, которые гарантируются ЕКЗПЧ, и требуют внесения адекватных поправок.
77. Венецианская комиссия напоминает, что чрезвычайно важно в законе, – таком как Закон об экстремизме, в соответствии с которым на основные права могут быть наложены суровые ограничения, – соблюсти подход с проявлением постоянства и пропорциональности, что позволило бы избежать любого произвола. Как таковой Закон об экстремизме может способствовать наложению несоразмерных ограничений на основные права и свободы, которые гарантируются Европейской конвенцией о защите прав человека (в особенности Статьями 6, 9, 10 и 11), и нарушению принципов законности, необходимости и соразмерности. В свете вышеизложенных комментариев, Венецианская комиссия рекомендует исправить этот существенный недостаток в отношении определений и инструментов, предоставляемых Законом, чтобы привести их в соответствие с Европейской конвенцией о защите прав человека.
78. Венецианская комиссия готова оказать помощь российским властям, если таковая потребуется.
http://religionip.ru/node/923
http://religionip.ru/node/923
